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Tutela diretta e indiretta

Fra le Disposizioni generali contenute nella PARTE PRIMA del D.Lgs. 42/2004 e s.m.i. ‘Codice dei beni culturali e del paesaggio', l'art.3 (Tutela del patrimonio culturale) definisce la nozione di tutela, ponendosi come disposizione cardine della nuova disciplina.

  • La tutela consiste nell'esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette, sulla base di una adeguata attività conoscitiva, ad individuare i beni costituenti il patrimonio culturale ed a garantirne la protezione e la conservazione per fini di pubblica fruizione.
  • L'esercizio delle funzioni di tutela si esplica anche attraverso provvedimenti volti a conformare e regolare diritti e comportamenti inerenti al patrimonio culturale.
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    La tutela comprende, pertanto, la disciplina e l'esercizio di attività e di funzioni volte ad individuare, conservare e proteggere i beni che compongono il patrimonio culturale, costituito dai beni culturali e da quelli paesaggistici, secondo la definizione datane dall'art. 2.
    Le attività suddette trovano specificazione, per i beni culturali, nella PARTE SECONDA del Codice, per i beni paesaggistici nella PARTE TERZA ad essi dedicata.
    In riferimento ai beni culturali, nell'ambito del Titolo I (Tutela), il Capo I (Oggetto della tutela) precisa in quali casi e sulla base di quali procedimenti vengono "riconosciuti" i differenti beni culturali.
    In particolare, l'art.10 (Beni Culturali) individua i beni oggetto di tutela generale mentre l'art.11 i beni oggetto di forme di tutela specifiche.

    Relativamente alla tipologia dei beni, dalla struttura dell'art.10 emerge la distinzione fra i beni culturali di appartenenza pubblica (commi 1 e 2) e i beni di appartenenza privata (comma 3); distinzione che si riflette poi sulle modalità di individuazione e di tutela di cui agli articoli successivi.
    Soffermandoci sui beni di appartenenza privata, il comma 3 dell'art.10 suddetto, nell'elencare i beni culturali che sono tali in forza dell'apposito provvedimento di dichiarazione previsto dall'art.13, riproduce di massima l'elencazione dei beni di cui ai primi due commi, come di seguito indicato:

    • le cose immobili e mobili che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico particolarmente importante, appartenenti a soggetti diversi da quelli indicati al comma 1;
    • gli archivi e i singoli documenti, appartenenti a privati, che rivestono interesse storico particolarmente

    importante;

    • le raccolte librarie, appartenenti a privati, di eccezionale interesse culturale;
    • le cose immobili e mobili, a chiunque appartenenti, che rivestono un interesse particolarmente   importante a causa del loro riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dell'arte, della scienza, della tecnica, dell'industria e della cultura in genere, ovvero quali testimonianze dell'identità e della storia delle istituzioni pubbliche, collettive o religiose;
    • le collezioni o serie di oggetti, a chiunque appartenenti, che non siano ricomprese fra quelle indicate al comma 2 e che per tradizione, fama e particolari caratteristiche ambientali, ovvero per rilevanza artistica, storica, archeologica, numismatica o etnoantropologica rivestano come complesso un eccezionale interesse.
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    Il comma 4 specifica quali altri cose siano da considerarsi comprese fra quelle aventi interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, di cui alla lett. a) del comma 3, con l'aggiunta, in particolare, dei beni elencati alla lett. g) le pubbliche piazze, vie, strade e altri spazi aperti urbani di interesse artistico o storico; e alla lett. l) le architetture rurali aventi interesse storico od etnoantropologico quali testimonianze dell'economia rurale tradizionale.
    Il comma 5, infine, limita la qualità di bene culturale a quelli che non siano opera di autore vivente o la cui esecuzione risalga ad oltre cinquanta anni, salve le forme di tutela di cui agli artt. 64 e 178 cui si rinvia.
    La distinzione fra categorie di beni, secondo la loro appartenenza soggettiva, si rispecchia sulle modalità di tutela relative.
    Quanto ai beni di appartenenza pubblica (ed equiparata), la qualità di bene culturale è disposta ex lege, attraverso l'apposito procedimento di verifica dell'interesse culturale disciplinato dall'art. 12. Per i beni di appartenenza privata la qualità di bene culturale è acquisita con la dichiarazione prevista dall'art. 13 del Codice.

    La dichiarazione dell'interesse culturale (c.d. tutela diretta), già disciplinata dagli artt. 6 e ss. del Testo Unico del 1999 (D.Lgs. 490/1999) ed oggi dall'art.13 del Codice, "accerta la sussistenza, nella cosa che ne forma oggetto, dell'interesse richiesto dall' articolo 10, comma 3".
    La configurazione normativa del procedimento di dichiarazione dell'interesse culturale sostituisce nel nome e nella disciplina la tradizionale "notifica" già regolata dall'art. 3 della L. 1089/1939 (Sulla tutela delle cose di interesse artistico o storico), espressione peraltro già introdotta dalla precedente Legge del 20 giugno 1909 n.364, ‘per le antichità e belle arti', il cui art. 5 parlava proprio di notifica dell'importante interesse.

    Occorre precisare, tuttavia, che nella definizione normativa sopra richiamata la denominazione notifica sintetizzava tutto il procedimento e dunque il provvedimento che precede la sua comunicazione; ora, invece, secondo l'innovazione già introdotta dal Testo Unico del 1999, il provvedimento ha un suo proprio e specifico nome (Dichiarazione dell'interesse culturale) e la ‘notifica della dichiarazione' si configura come una fase del procedimento disciplinata dall'art.15.

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    Il procedimento di dichiarazione dell'interesse particolarmente importante delle cose appartenenti a soggetti privati, è definito dall'art.14 del Codice.
    Il comma 1 individua nel Soprintendente il soggetto che "avvia" il procedimento e che disciplina puntualmente la relativa comunicazione al proprietario del bene (o al possessore o al detentore), in ottemperanza alle disposizioni sul procedimento amministrativo introdotte dalla L. 241/1990.

    "La comunicazione contiene gli elementi di identificazione e di valutazione della cosa risultante dalle prime indagini, l'indicazione degli effetti previsti dal comma 4, nonché l'indicazione del termine, comunque non inferiore a trenta giorni, per la presentazione di eventuali osservazioni".

    In quanto organo istruttore, la Soprintendenza dovrà di regola acquisire le risultanze della partecipazione al procedimento dei soggetti interessati e trasfonderle nella proposta, che segna il passaggio dalla fase istruttoria a quella valutativa e decisoria del procedimento.
    Come precisato al comma 4, la comunicazione comporta l'immediata applicazione, anche se in via cautelare, della disciplina di tutela, in relazione sia ai doveri di controllo, sia agli obblighi in caso di alienazione.
    La competenza del Soprintendente per i procedimenti in questione è confermata anche dall'art.17, comma 3, lett. d) del DPR 233/2007 recante Regolamento di organizzazione del MiBAC , come modificato dal DPR 91/2009, dove è prevista la competenza del Direttore Regionale a dichiarare l'interesse culturale delle cose di proprietà privata ai sensi dell'art.13 del Codice, su proposta delle competenti Soprintendenze di settore.

    Questa seconda fase, in cui la proposta viene formalizzata nel provvedimento, compete pertanto al Direttore Regionale che, ferma la facoltà di richiedere alla Soprintendenza proponente, se necessari, eventuali approfondimenti istruttori, non può di norma, secondo il disposto dell'art.6 comma 1 lett.e) della L. 241/1990, discostarsi dalle risultanze dell'istruttoria se non indicandone la motivazione nel provvedimento finale.

    L'art.15 (Notifica della dichiarazione), richiamando le disposizioni già contenute nel Testo Unico del 1999 e, prima ancora, nella legge 1089/1939, prevede che la dichiarazione venga notificata al proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo, del bene che ne forma oggetto.
    Il comma 2 precisa che ove si tratti di ‘cose soggette a pubblicità immobiliare o mobiliare' il provvedimento di dichiarazione è trascritto, su richiesta del Soprintendente presso la Conservatoria dei Registri Immobiliari, ai fini dell'efficacia del vincolo nei confronti di ogni successivo proprietario possessore o detentore del bene.

    Secondo l'orientamento prevalentemente espresso dalla giurisprudenza, la notifica assolve una funzione di comunicazione formale della dichiarazione impositiva del vincolo, con efficacia dichiarativa; gli obblighi e i doveri conseguenti al vincolo decorrono, infatti, per il proprietario attuale dalla notifica della dichiarazione suddetta, anche se la validità del vincolo è indipendente dalla notifica.
    La trascrizione ha natura dichiarativa nei confronti del proprietario cui sia stato notificato il vincolo, ha invece natura costitutiva nei riguardi dei successivi proprietari.
    In conclusione, il Codice conferma le precedenti disposizioni, imponendo all'Amministrazione un duplice dovere di pubblicità (la notifica e la trascrizione), al fine di far conseguire tutti gli effetti previsti dalla legge, che non possono derivare dalla sola dichiarazione impositiva del vincolo.
    Ai sensi dell'art.16 (Ricorso amministrativo avverso la dichiarazione) è ammesso ricorso al Ministero, entro 30 giorni dalla notifica della dichiarazione. La proposizione del ricorso comporta la sospensione degli effetti del provvedimento impugnato; rimane ferma, tuttavia, l'applicazione in via cautelare della disciplina di tutela, in relazione sia ai doveri di controllo, sia agli obblighi in caso di alienazione.

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    L'art.45 del Codice (Prescrizioni di tutela indiretta), introduce la Sezione III del Capo III (Protezione e conservazione) dedicata ad ‘Altre forme di protezione'; la norma che riprende l'art. 49 del Testo Unico del 1999 (D.Lgs. 490/1999) definisce la c.d. tutela indiretta.
    Per vincolo indiretto si intende quella serie di prescrizioni limitative che vengono imposte a beni diversi da quello culturale oggetto di tutela, che si trovano in relazione spaziale con quest'ultimo.
    Un primo requisito del provvedimento prescrittivo previsto dall'art. 45 è l'individuazione del bene culturale oggetto di tutela; il bene immobile alla cui utilità si pone il vincolo indiretto deve essere ovviamente soggetto alle disposizioni di tutela dettate dal Codice.
    Occorre poi che sia compiutamente individuato e delimitato il bene che viene ad essere gravato dalle prescrizioni e nel contempo chiaramente specificate le limitazioni imposte.

    L'istituto del vincolo indiretto ha quindi per finalità la tutela dei caratteri e del contesto del bene soggetto al vincolo diretto, assicurandone attraverso prescrizioni destinate alle aree o agli edifici circostanti e non necessariamente confinanti, il mantenimento dell'integrità, della prospettiva, della luce, delle condizioni di ambiente e decoro.
    Proprio per assicurare al bene culturale il necessario spazio di valorizzazione e di adeguato godimento pubblico, l'istituto della tutela indiretta venne previsto già dalla L.364/1909, dove il disposto dell'art.14 (in parte modificato dalla L.688/1912) riservava all'autorità governativa, nei casi di nuove costruzioni, ricostruzioni, piani regolatori, la facoltà di dettare prescrizioni di misure, distanze ed altre norme necessarie "affinché le nuove opere non danneggino la prospettiva e la luce richiesta dai monumenti".

    L'istituto verrà ripreso dall'art.21 della L.1089/1939, ove alla finalità di tutela della prospettiva e della luce, verranno aggiunti i concetti di integrità e preservazione delle condizioni di ambiente e decoro. Se la norma del 1909 faceva riferimento ai piani regolatori e alle nuove costruzioni, con la legge 1089 l'esercizio della facoltà di tutela indiretta risulterà indipendente dall'applicazione degli strumenti urbanistici suddetti, venendone esteso l'ambito di applicazione anche all'edificato già esistente.
    L'art.49 del Testo Unico del 1999 riprenderà concetti e finalità previste dalla L.1089/1939, con alcune novità, recependo, inoltre, i principi della L.241/1990 sul procedimento amministrativo, nonché l'obbligatorietà della trascrizione del vincolo, precedentemente prevista quale facoltà del Ministero.
    Venendo alla disamina dell'art.45 del Codice, il comma 1 riproduce sostanzialmente le finalità previste dall'art.49 del Testo Unico, anche se alla precedente dizione di cose immobili, riferite ai beni oggetto di vincolo diretto, è stata sostituita quella di beni culturali immobili.

    Il contenuto delle prescrizioni è caratterizzato da notevole ampiezza, comprendendo ogni misura idonea allo scopo, in esito a scelte che sono rimesse al giudizio discrezionale dell'Amministrazione.
    In primo luogo, per espressa previsione di legge, si pone la possibilità di imporre il rispetto di determinate distanze e misure, mentre le ‘altre norme' previste potranno comportare limiti di destinazione dell'area, prescrizioni in ordine alle caratteristiche degli immobili, alla circolazione o alla sosta dei veicoli, alle attività produttive e commerciali, fino anche a comprimere lo ius aedificandi con previsioni di inedificabilità.

    In particolare, per quanto attiene al concetto di ‘integrità', andrà considerata ogni previsione volta alla conservazione materiale del bene oggetto del vincolo, al fine di preservarlo da danni conseguenti all'uso "improprio" dell'area contigua.
    Per quanto attiene ‘la luce e la prospettiva', si avrà particolare riguardo al mantenimento della visibilità di scorcio e d'insieme, da vari punti di visuale e, in taluni casi, prescrivendo limitazioni sino ad aree più lontane per la conservazione dei cosiddetti "coni ottici".
    Per quanto attiene ‘l'ambiente e il decoro', le prescrizioni saranno finalizzate al mantenimento di un contesto privo di attività e funzioni incompatibili con la storia, la dignità e le caratteristiche artistiche del monumento.

    Infine, nell'ambito delle prescrizioni imposte, non contrasta la consuetudine di inserire anche l'obbligo di presentare al competente Soprintendente i progetti delle opere che si intendono realizzare, per un preventivo controllo sull'osservanza delle misure imposte con la tutela indiretta.
    Il comma 2 prevede l'immediata precettività delle prescrizioni adottate e notificate a sensi dei successivi artt. 46 e 47, conferendo loro cogenza ed immediata efficacia, diversamente dal precedente disposto, ove era prevista per l'Amministrazione la facoltà di adottare provvedimenti cautelari.
    Di significativa importanza è la previsione di recepimento delle prescrizioni di tutela indiretta nei regolamenti edilizi e negli strumenti urbanistici, favorendo così il compenetrarsi delle competenze in materia di tutela con quelle di pianificazione territoriale ed avviando una integrazione tra tutela e gestione del territorio.
    Relativamente al procedimento di tutela indiretta, analogamente a quanto previsto per la tutela diretta, il Codice dispone all'art.46 che "il Soprintendente avvia il procedimento per la tutela indiretta..." e cura la relativa comunicazione.

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    Il soggetto competente ad adottare il provvedimento finale è il Direttore Regionale. Infatti, l'art. 17, comma 3, lett. e) del DPR 233/2007 recante Regolamento di organizzazione del MiBAC , come modificato dal DPR 91/2009, dispone che "il Direttore Regionale, in particolare: detta, su proposta delle competenti Soprintendenze di settore, prescrizioni di tutela indiretta ai sensi dell'art. 45 del Codice".

    L'art. 19, comma 2, lett.a) del medesimo DPR 233/2007 dispone nel senso che "il comitato (regionale di coordinamento) esprime parere: a) obbligatoriamente ... in merito alle proposte di prescrizioni di tutela indiretta".
    In sostanza, l'esame, da parte dell'apposito Comitato regionale, della proposta di tutela indiretta si configura come una fase endoprocedimentale valutativa, obbligatoria e prodromica rispetto alla successiva fase decisoria. La titolarità di tale ulteriore fase procedimentale è rimessa al Direttore Regionale, che presiede il Comitato deputato al rilascio del parere, e che è competente all'adozione del provvedimento con cui si chiude la successiva fase decisoria.
    In conclusione, anche per il procedimento di adozione delle misure di tutela indiretta resta la distinzione di competenze fra istruttoria-proposta, affidata alla Soprintendenza, e adozione finale del provvedimento, di competenza della Direzione Regionale.

    L'art. 47 (Notifica delle prescrizioni di tutela indiretta e ricorso amministrativo) dispone che il provvedimento contenente le prescrizioni di tutela indiretta venga notificato al proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo degli immobili interessati.
    Il comma 2 ne prevede la trascrizione nei registri immobiliari, affinché abbia efficacia nei confronti di ogni successivo proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo degli immobili cui le prescrizioni stesse si riferiscono.
    Avverso il provvedimento suddetto è ammesso ricorso amministrativo ai sensi dell'art.16; la proposizione del ricorso, tuttavia, non comporta la sospensione degli effetti del provvedimento impugnato.

    Come già precedentemente rilevato, gli obblighi e i doveri (di conservazione, di restauro, di denuncia degli atti di disposizione, ecc.), conseguenti al provvedimento di vincolo, per legge decorrono nei confronti dell'attuale proprietario (possessore o detentore) dell'immobile dalla data della notificazione della dichiarazione impositiva del vincolo; nei confronti del successivo proprietario (possessore o detentore) del bene dalla data della trascrizione nei pubblici registri.
    Fra i Principi enunciati dall'art.1, nell'ambito delle Disposizioni generali contenute nella Parte Prima del Codice, il comma 5 dispone che "i proprietari, possessori o detentori di beni appartenenti al patrimonio culturale sono tenuti a garantirne la conservazione".

    L'obbligo viene ancora ribadito al comma 3 dell'art. 30, specificatamente dedicato agli ‘Obblighi conservativi'.

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    Dal precetto generale discende, quindi, l'obbligo della preventiva approvazione dei progetti che si intendono eseguire sui beni culturali, sancito dall'art.21 (Interventi soggetti ad autorizzazione).
    Il comma 4 prescrive, infatti, che l'esecuzione delle opere e lavori di qualunque genere sui beni culturali è subordinata ad autorizzazione del Soprintendente; è altresì comunicato al Soprintendente anche il mutamento di destinazione d'uso dei beni medesimi, per le finalità di cui all'art.20, comma 1, cioé al fine di verificare che non siano adibiti ad usi non compatibili con il loro carattere storico o artistico oppure tali da non recare pregiudizio alla loro conservazione.

    Il comma 5 precisa che l'autorizzazione è resa su progetto o, qualora sufficiente, su descrizione tecnica dell'intervento, presentati dal richiedente, e può contenere prescrizioni, cui si ha l'obbligo di attenersi.

    Come previsto dall'art.27 (Situazioni di urgenza), solo in casi di assoluta urgenza possono essere effettuati gli interventi provvisori indispensabili per evitare danni al bene tutelato, dandone immediata comunicazione alla Soprintendenza, alla quale vanno tempestivamente trasmessi i progetti definitivi per la necessaria autorizzazione.
    Un altro fondamentale obbligo è quello disciplinato dall'art.59 del Codice (Denuncia di trasferimento), relativo agli atti che trasferiscono in tutto o in parte, a qualsiasi titolo, la proprietà o la detenzione dei beni culturali. Procedura che costituisce la condizione per consentire di esercitare il diritto di acquisto in via di prelazione, secondo le modalità previste dagli articoli 60, 61 e 62 del Codice.

    Per contro, nel novero dei diritti conseguenti alla dichiarazione impositiva del vincolo è prevista una incentivazione economica di duplice ordine. A norma dell'art.31 (Interventi conservativi volontari), in sede di autorizzazione, il Soprintendente si pronuncia, a richiesta dell'interessato, sull'ammissibilità dell'intervento di restauro e degli altri interventi conservativi ai contributi statali, previsti dagli articoli 35 (in conto capitale) e 37 (in conto interessi), e certifica eventualmente il carattere necessario dell'intervento stesso ai fini della concessione delle agevolazioni fiscali previste per legge (L.512/1982).

    Nel rinviare per gli approfondimenti relativi alla specifica area tematica ‘Contributi e agevolazioni', in questa sede si evidenzia come gli immobili restaurati con il concorso totale o parziale dello Stato nella spesa, ‘sono resi accessibili al pubblico' secondo modalità fissate, caso per caso, da appositi accordi o convenzioni da stipularsi con il Ministero (art.38).
    Le competenze della Soprintendenza, relativamente ai beni dichiarati di interesse culturale, si esplicano principalmente attraverso le attività di controllo e vigilanza finalizzate alla salvaguardia e conservazione dei beni medesimi.

    La disciplina relativa trova specificazione nei vari Capi del Titolo I (Tutela) e del Titolo II (Fruizione e valorizzazione) della Parte Seconda del Codice (Beni Culturali) e, relativamente ai procedimenti sanzionatori, nella Parte Quarta (Sanzioni).
    Si sottolinea, in particolare, l'importanza delle attività inerenti alla vigilanza ed ispezione dei beni culturali, nonché di quelle finalizzate alla loro protezione e conservazione, da assicurare mediante una coordinata attività di prevenzione, manutenzione e restauro, secondo le definizioni contenute nell'art.29 (Conservazione) del Codice.

    Nell'ambito delle competenze sopra delineate, rilievo prevalente assume, pertanto, l'attività di valutazione ed approvazione dei progetti dei lavori e delle opere di qualsiasi genere che si intendono eseguire sui beni di interesse culturale, cui necessariamente fa seguito, nella fase esecutiva degli interventi, l'azione di controllo, di verifica e di supporto tecnico scientifico per la definizione delle soluzioni tecniche ed operative più idonee ed appropriate ai fini della conservazione del bene.